Un artículo sobre las consecuencias jurídicas y diplomáticas de la decisión turca de abandonar Montreux.
Los Estados son soberanos y se obligan a lo que quieren, nadie puede exigir coercitivamente a un Estado a comportarse, salvo contadas excepciones (obligaciones erga ornes – exigibles a terceros -, con el fin de proteger los intereses generales de la sociedad internacional), de una forma en concreto. En el Derecho Internacional Público hay reglas y principios que ordenan el comportamiento de los Estados como entes con personalidad jurídica propia, pero en ningún caso estas reglas o al menos no todas ellas son exigibles a todos los Estados. Estas normas y principios serán únicamente oponibles a aquellos Estados que se hayan obligado tacita o expresamente a ellas. De hecho, en el Derecho Internacional Público la gran mayoría de las reglas nacen de la costumbre internacional que hoy en día se encuentra mayormente codificada en tratados internacionales por lo que si un Estado no es parte de un Tratado difícilmente se le va a pode exigir una
conducta.
Así las cosas, Turquía la semana pasada anunció su intención de retirarse del Convenio de Montreux, texto que regula el tráfico marítimo en los Estrechos de los Dardanelos, el Mar de Mármora y el Bósforo, con el fin de regular de forma unilateral el paso de buques por estos lugares. Este anuncio ha caído como un jarro de agua muy fría a los Estados ribereños del Mar Negro, que precisan del libre paso de mercancías por los estrechos turcos para la importación y exportación de bienes. La decisión turca podría haber sido tomada por diversas razones sobre las que se puede especular pero la más plausible es la económica pues Turquía fuera del Convenio podría exigir el pago de un peaje a los barcos que pretendieran pasar por sus Estrechos.
Económicamente poner un peaje en los estrechos turcos es una idea interesante pues Turquía podría obtener ingresos por esa vía y no es poco el potencial recaudatorio de los peajes en canales y estrechos, de hecho según The Economist el canal de panamá ingresó, vía peaje, cerca de doscientos mil millones y el canal de Suez, de menor importancia, movió, según Reuters, cinco mil seiscientos millones (el Sistema Nacional de Salud Español tiene un presupuesto de seis mil millones). Estas cifras nos permiten especular que Turquía a observado el potencial económico de un peaje en sus estrechos. Además, los Estados ribereños del Mar Negro no tienen otra vía de paso por lo que podría incluso poner precios abusivos sin que los demás Estados pudieran hacer nada.
Como ya hemos explicado al principio, los Estados son soberanos y se obligan voluntariamente a cumplir ciertas reglas, pero también tienen pueden decidir no cumplirlas sin que exista un régimen sancionador real, exceptuando las acciones R2P (responsabilty to protect), ningún estado puede exigir coactivamente cumplir un tratado a otro. La única institución que podría sancionar a Turquía por no cumplir sus obligaciones es la Corte de Justicia Internacional pero ya se ha visto en multitud de ocasiones como sus sentencias son de imposible ejecución cuando los Estados se niegan a acatar sus sentencias (véase el caso Nicaragua v. United States of America -1984-).
Turquía como país ribereño se podría entender que se rige por la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar pero Turquía ni ha firmado, ni ha ratificado el convenio por lo que no le son exigibles las normas del Derecho internacional Marítimo. Y aunque le fueran exigibles las normas, este convenio excluyen las aguas interiores de su ámbito de aplicación y por lo tanto, como en este caso los estrechos son aguas interiores, no se podría exigir a Turquía que respetara el derecho de paso inocente que se regula en el artículo 19 del tratado internacional. Esto implica dos cuestiones la primera que no le son exigibles las normas del tratado y que si lo fueran no se podrían aplicar a los estrechos del Bósforo y de los Dardanelos que se tienen como aguas interiores. Es decir, a efectos jurídicos los Estrechos Turcos son iguales que los ríos y los lagos. La regulación de esas aguas son competencia única de Turquía. Como expone Velasco (1973) en su libro “Instituciones de Derecho Internacional Público”: “el Estado ribereño, salvo uso o convenio en contrario, puede rehusar el acceso a sus aguas interiores a los buques extranjeros (…)”. De hecho, el internacionalista va más hay y afirma que “el Estado ribereño ejerce casi sin limitaciones sus competencias sobre las aguas interiores, lo mismo que sobre su territorio terrestre. Y puede reservarlas exclusivamente para la pesca en favor de sus nacionales y la navegación de buques de su bandera.”
Por otro lado, se podría argumentar que la retirada unilateral no está permitida por el Derecho de Tratados de la Convención de Viena 1969 pero Turquía no es parte de dicha convención. Esto implica que no le son exigibles las reglas de los tratados, pues no se obligó a ellas. Esto en la práctica implica que Turquía si quiere abandonar el tratado unilateralmente podría porque no se ha comprometido al régimen de Viena y por ello nadie le puede prohibir abandonar el Tratado de Montreux. Como comenta Velasco (1973), Viena solo permite abandonar un Tratado en las siguientes circunstancias: “(1) Cuando lo prevea el Tratado;(2) con el consentimiento de todas las Partes; (3) cuando conste que las partes admitieron esta posibilidad; (4) cuando el derecho a retirarse se pueda deducir de la naturaleza del tratado; (5) por imposibilidad de cumplimiento del tratado, bajo las condiciones establecidas por el art. 61 de la Convención de Viena, y (6) por un cambio fundamental de circunstancias en las condiciones previstas (rebus sic stantibus).” Turquía al no haberse comprometido a respetar ese régimen de permanencia en los tratados, solamente cabe interpretar que, como estado soberano que es, podrá abandonar los tratados firmados cuando lo crea conveniente.
Por su parte, el convenio de Montreux no tiene ningún artículo que regule la salida de alguna de sus partes del convenio lo que implica que realmente no se pensó en la posibilidad de que hubiera una salida, pero si que se establece una vigencia de veinte años prorrogables si no hay denuncia del mismo. Este límite de vigencia impone una temporalidad al tratado que hoy en día sigue vigente, lo que no se ha comentado sobre este tratado y es fundamental, es que las partes se comprometen a respetar el libre tráfico por los estrechos, esté en vigor el acuerdo o no. Pero, no nos engañemos, si Turquía realmente rehúsa cumplir con el tratado, ningún Estado podrá obligarle a comportarse de una forma distinta.
Todo lo expuesto nos lleva a concluir que una salida de Turquía, que legalmente podría ser viable, hará que este Estado pueda regular como el quiera las aguas de los Estrechos del Bósforo y de los Dardanelos, sin que haya ninguna norma internacional que le obligue a respetar el libre paso de buques por sus estrechos que, además, jurídicamente son considerados aguas internas. En cualquier caso, se debe entender que tal decisión, por ser unilateral, perjudicará a la política exterior turca pues, aunque tal decisión no tenga consecuencias jurídicas, la Comunidad Internacional tiene otras formas de presión para exigir a Turquía permanecer en el Convenio o, si lo abandona, para que no cierre los estrechos. Esto nos lleva a pensar que la decisión del Estado de Turquía es una decisión arriesgada de la que no se saben las consecuencias internacionales pues el cierre de los estrechos puede desencadenar una crisis diplomática entre Turquía y los Estados ribereños del Mar Negro, algunos muy próximos a Rusia y otros muy próximos a la UE. En todo caso, esta decisión no ha sido bien recibida por la comunidad internacional y habrá que esperar a ver cuales son las reacciones de los Estados ribereños durante las próximas semanas.